Bundesteilhabegesetz (BTHG)

Stellungnahme des SoVD anlässlich der öffentlichen Anhörung durch den Ausschuss für Arbeit und Soziales am 7. November 2016 (BT-Drucksache 18/9522)
 

Inhaltsverzeichnis

A. Zusammenfassende Bewertung des SoVD 

1. Die Selbstbestimmungsrechte behinderter Menschen werden nicht gestärkt
2. Keine Einkommens- und Vermögensunabhängigkeit durch das BTHG
3. Es drohen erhebliche Einschränkungen – bei Personenkreis und Leistungen
4. Regelungen zur Teilhabe am Arbeitsleben enthalten weiter große Leerstellen
5. Das SGB IX als übergreifendes Verfahrensrecht wird kaum gestärkt
6. Im Verhältnis zur Pflege drohen aus Sicht des SoVD Verschlechterungen
7. Die Beteiligung der Behindertenverbände bleibt nach neuem Recht unzureichend

B. Zu den Bewertungen des SoVD im Einzelnen 

1. Keine deutliche Stärkung der Selbstbestimmungsrechte
a) Fortbestehende Einschränkungen beim Wunsch- und Wahlrecht 
b) Zwangspoolen gegen Willen des Betroffenen 
c) Pauschalierte Leistungen im Spannungsverhältnis zum Prinzip individueller Bedarfsdeckung 
d) Selbstbestimmungsrechte nur durch umfassende Bedarfsdeckung gewährleistbar 
e) Selbstbestimmung durch Rechtsansprüche sichern

2. Einkommens- und Vermögensunabhängigkeit der Eingliederungshilfe 
a) Weiterhin Heranziehung von eigenem Einkommen, aber Freistellung von Partnereinkommen 
b) Deutliche Verbesserungen bei der Heranziehung von Vermögen 

3. Drohende erhebliche Einschränkungen bei Personenkreis und Leistungen
a) Eingeschränkter Beeinträchtigungsbegriff 
b) Starke Zugangsbegrenzung durch Kriterien für „erhebliche Teilhabeeinschränkung“ (5 von 9 Lebensbereiche) 
c) Verengte Aufgabendefinition der Eingliederungshilfe 
d) Defizitäre Ausgestaltung der Leistungen zur sozialen Teilhabe
e) Leistungen zur Teilhabe an Bildung mit Beschränkungen
f)  Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben eingeschränkt 
g) Drohende Leistungslücken durch Trennung der Fachleistungen von existenzsichernden Leistungen 
h) Abkehr vom Bruttoprinzip problematisch

4. Teilhabe am Arbeitsleben 
a) Verbesserungen im Bereich der Werkstätten für behinderte Menschen 
b) Keine wirksamen Qualitätsvorgaben für andere Leistungsanbieter 
c) Budget für Arbeit
d) Wahlrecht zwischen Werkstatt und anderen Anbietern – Rückkehrrecht
e) Ausweitungen im Bereich der Inklusionsbetriebe
- Ausweitung auf schwerbehinderte langzeitarbeitslose Menschen
- Ausweitung auf psychisch kranke Menschen
- Anhebung der Beschäftigungsquote in Inklusionsprojekten 
- Förderung durch Integrationsämter bereits ab 12 Wochenstunden 
f) Beschäftigung behinderter Menschen auf allgemeinem Arbeitsmarkt kaum angegangen
- Keine bedarfsgerechte Anhebung der Beschäftigungspflichtquote
- Keine Anhebung der Ausgleichsabgabe 
- Verbesserungen in Unternehmen nur ansatzweise beabsichtigt
g) Teilweise Stärkung der Schwerbehindertenvertretung

5. Stärkung des SGB IX als übergreifendes Verfahrensrecht gelingt unzureichend
a) Normierung von abweichungsfestem Recht in § 7 SGB IX-neu
b) Schaffung umfangreichen Sonderrechts für die Eingliederungshilfe 
- Erstattungsregelungen privilegiert die Eingliederungshilfe 
- Gestärktes Recht auf Erstattung selbstbeschaffter Leistungen – jedoch unter Ausklammerung der Eingliederungshilfe
- Neuregelungen zu Teilhabeplan/-konferenz durch umfangreiche Parallel- und Sonderregeln für die Eingliederungshilfe relativiert (Gesamtplan/-konferenz) 
- Arbeitsgemeinschaften der Länder zur Strukturentwicklung Eingliederungshilfe

6. Im Verhältnis zur Pflege drohen deutliche Verschlechterungen 
a) Geplanter Vorrang der Pflege vor Eingliederungshilfe im häuslichen Umfeld 
b) Diskriminierende Altersgrenze zur Regelung der Schnittstelle Eingliederungshilfe – Pflege 
c) Fortbestehende und ausgeweitete Deckelung der Pflegeleistungen in Einrichtungen
d) Verlegungsoption für pflegbedürftige behinderte Menschen in Pflegeheime 
e) Pflege weiter kein Rehabilitationsträger 

7. Weitere sozialpolitisch relevante Neuregelungen im SGB IX-neu
a) Fehlende Zuständigkeit der Bundesagentur für Arbeit für Leistungen zur Teilhabe an Bildung 
b) Komplexe Zuständigkeitsregelung zwischen Jobcentern und Bundeagentur für Arbeit besteht fort 
c) Jobcenter weiter ohne qualifizierte Anlaufstellen für behinderte Menschen
d) Abschaffung der Gemeinsamen Servicestellen
e) Neuregelungen zum Leistenden Rehabilitationsträger und zur Leistungsverantwortung bei Mehrheit von Rehabilitationsträgern 
f) Schaffung einer ergänzenden unabhängigen Teilhabeberatung 
g) Stärkung der Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation 

8. Neuregelungen im Recht der Nachteilsausgleiche
a) Einführung eines neuen Merkzeichens für taubblinde Menschen
b) Gesetzliche Neuregelung zur „außergewöhnlichen Gehbehinderung“

9. Änderungen im Bundesversorgungsgesetz (BVG)

10. Beteiligungs- und Mitwirkungsrechte der Behindertenverbände

C. Zusammenfassung und Ausblick 
 

A. Zusammenfassende Bewertung des SoVD

Der SoVD betont die Notwendigkeit, ein modernes, die Teilhabe und Selbstbestimmung von Menschen mit Behinderungen stärkendes und förderndes Recht im SGB IX zu schaffen. In der Gesamteinschätzung des vorliegenden BTHG-Entwurfes ist der SoVD jedoch der Auffassung, dass der Gesetzentwurf diese Zielsetzung bislang nicht erreicht. Der Gesetzgeber sollte daher nachhaltige Verbesserungen zum vorliegenden BTHG-Entwurf beschließen.

Zugleich muss der Bundesgesetzgeber der Gefahr föderaler Zersplitterung des Rechts der Eingliederungshilfe entgegentreten. Der SoVD warnt eindringlich davor, die Gesetzgebungskompetenz für die Eingliederungshilfe auf die Länder zu übertragen. Damit stünde ein bundesweit einheitliches Teilhaberecht und damit gleichwertige Lebensverhältnisse der Menschen mit Behinderungen in ganz Deutschland zur Disposition.

1. Die Selbstbestimmungsrechte behinderter Menschen werden nicht gestärkt.

Das Wunsch- und Wahlrecht ist für Menschen mit Behinderungen zentral. Doch dieses Recht wird nicht gemäß § 9 SGB IX für die Eingliederungshilfe verankert, sondern es wird das defizitäre Sonderrecht des SGB XII fortgeschrieben und z. T. sogar verschlechtert. Der SoVD fordert, den Grundsatz „ambulant vor stationär“ seinem Ziel nach im neuen Recht fortzuschreiben. Hinweise in der Gesetzesbegründung, die Fortschreibung sei gewollt, reichen nicht.

Das Poolen von Leistungen, d. h. die gemeinschaftliche Inanspruchnahme durch mehrere Leistungsberechtigte, wird nicht generell von der Zustimmung der Betroffenen abhängig gemacht. Das schränkt Selbstbestimmung ein, fördert stationäre Settings und behindert individuelle Unterstützungsangebote.

Das bislang in der Eingliederungshilfe geltende umfassende Bedarfsdeckungsprinzip wird nicht ausdrücklich im BTHG fortgeschrieben. Damit drohen Leistungslücken. Zudem werden Pauschalen anstelle individuell bedarfsdeckender Leistungen ermöglicht, über deren Höhe der Eingliederungshilfeträger entscheiden kann. Es besteht so die Gefahr, dass Leistungshöhen verstärkt an der Finanzkraft der Kommunen und weniger an den Bedarfen der Betroffenen ausgerichtet werden.

Betroffene brauchen einklagbare Rechtsansprüche, um ihre Ansprüche durchsetzen und in der Praxis tatsächlich einlösen zu können. Anbieter werden ihre Leistungen weniger als bisher im „Gesamtpaket“ vorhalten, so dass Angebotslücken entstehen könnten. Um das zu vermeiden, muss der Sicherstellungsauftrag der Eingliederungshilfe gestärkt und müssen Verbände bei der Entwicklung von Leistungsstrukturen beteiligt werden. Es ist statistisch zu erheben, welche Bedarfe im Teilhabe-/Gesamtplanverfahren ermittelt und festgestellt und wie ihnen in der Praxis entsprochen wurde.

Der SoVD betont, dass es Betroffene künftig mit einer Vielzahl von Leistungsträgern mit unterschiedlichen Rechtssystemen und Leistungs- sowie Anrechnungsregelungen und mit verschiedenen Leistungsanbietern zu tun haben; das System wird für sie undurchsichtiger. Es braucht mehr Koordination der vielen Akteure im Leistungs- und Leistungserbringungsrecht; dafür sind verbindliche Arbeitsgemeinschaften vor Ort nötig. Denn die unabhängigen Beratungsangebote werden hier nur wenig kompensieren können.

2. Keine Einkommens- und Vermögensunabhängigkeit durch das BTHG

Behinderung darf nicht arm machen. Daher bildet die Einkommens- und Vermögensunabhängigkeit der Eingliederungshilfe für den SoVD ein Herzstück der Reform. Sie wird mit dem BTHG nicht vollständig erreicht und auch nicht schrittweise angestrebt.

Bei der Einkommensheranziehung sind zwar Verbesserungen geplant, doch schon Durchschnitteinkommen werden belastet. Verbesserungen in der Zukunft sind nicht festgeschrieben. Positiv ist, dass Partnereinkommen nicht mehr herangezogen werden.

Die Vermögensfreigrenzen werden deutlich angehoben; bis 2020 steigt der Freibetrag von 2.600 € um 25.000 €, danach bleiben 150 % der jährlichen Bezugsgröße der Sozial-versicherung, mithin ca. 50.000 € frei. Dies ist ebenso positiv wie die Neuregelung, dass das Partnervermögen ab 2020 freigestellt wird.

Es muss ausgeschlossen sein, dass Betroffene finanziell mehrfach herangezogen werden, wenn sie neben Eingliederungshilfe noch andere behinderungsbezogene Sozialleistungen, z. B. KFZ-Beihilfen, erhalten.

Die Mehrheit der Betroffenen wird neben Eingliederungshilfe weiter auf existenzsichernde Leistungen angewiesen bleiben. Damit Verbesserungen auch bei ihnen ankommen, müssen insbesondere die Vermögensfreigrenzen der Grundsicherung (SGB XII) angehoben werden.

3. Es drohen erhebliche Einschränkungen – bei Personenkreis und Leistungen.

§ 99 SGB IX-neu beschränkt den Personenkreis der Eingliederungshilfe. Der dortige Beeinträchtigungsbegriff ist viel enger gefasst als in § 2 SGB IX-neu. Nicht aufgeführt werden geistige, seelische oder Sinnesbeeinträchtigungen; benannt werden nur Beeinträchtigungen der Körperfunktionen und –strukturen. Hinweise in der Begründung, man beabsichtige keine Einschränkungen, heilen die Defizite nicht.

Der leistungsberechtigte Personenkreis wird in § 99 SGB IX-neu noch weiter beschränkt: auf Personen mit erheblicher Teilhabeeinschränkung. Dafür muss Unterstützung in 5 von 9 ICF-Lebensbereichen erforderlich oder in mindestens 3 Lebensbereichen die Ausführung von Aktivitäten gar nicht möglich sein. Diese Schwelle droht viele behinderte Menschen auszuschließen, wenn sie z. B. großen Unterstützungsbedarf in nur einem Lebensbereich haben. Die neue Norm soll zwar evaluiert werden, aber die Evaluierung hindert ihr Inkrafttreten nicht. Auch die neu ergänzte Ermessensregelung hebt die Kritik nicht auf, denn sie begründet keinen Rechtsanspruch für Betroffene. Der SoVD fordert, auf die „5 von 9“-Regelung zu verzichten. Der Verzicht ist unproblematisch möglich, da eine Leistungsberechtigung nicht automatisch Leistungen (und Kosten) nach sich zieht; darüber wird vielmehr erst im Teilhabe- bzw. Gesamtplanverfahren entschieden. Der Verzicht kann bis 2020 evaluiert werden; parallel könnten allenfalls, wenn überhaupt, behinderungsspezifisch die Fälle erhoben werden, die von der „5 von 9-Regelung“ erfasst bzw. nicht erfasst würden. Auf dieser Grundlage könnte der Gesetzgeber vor 2020 dann eine fundierte Regelung zum berechtigten Personenkreis treffen.

Die Aufgaben der Eingliederungshilfe (§ 90 SGB IX-neu) sind enger formuliert als die weiten rehabilitativen Ziele in § 4 SGB IX-neu. Damit steht der Rehabilitationsansatz der Eingliederungshilfe in Frage. Der SoVD fordert Leistungen auch künftig mit dem Ziel zu erbringen, u. a. eine Behinderung abzuwenden, zu beseitigen oder ihre Verschlimmerung zu verhüten sowie Einschränkungen der Erwerbsfähig- oder Pflegebedürftigkeit zu vermeiden bzw. zu überwinden. Für die medizinische Rehabilitation und berufliche Teilhabe werden in §§ 42, 49 SGB IX-neu ähnlich enge Ziele für die Eingliederungshilfe definiert. Daran ändern auch Ausführungen in der Gesetzesbegründung nichts. Der SoVD fordert, den rehabilitativen, d. h. den Befähigungsansatz aus der bisherigen Eingliederungshilfe fortzuschreiben: Menschen müssen begleitet, unterstützt, angeleitet, ermutigt werden, sie müssen lernen und üben können – auch das muss Eingliederungshilfe leisten.

Die Leistungen der sozialen Teilhabe (§§ 76, 113 SGB IX-neu) erscheinen defizitär. Besonders problematisch ist die Unterscheidung zwischen einfacher und qualifizierter Assistenz, denn damit droht eine „Entfachlichungsdebatte“ im Assistenzbereich. Positiv würdigt der SoVD die Verankerung von Elternassistenz und begleiteter Elternschaft. Er fordert, auch beim ehrenamtlichen Engagement behinderter Menschen Unterstützungsleistungen zu gewähren.

Die Leistungen zur Teilhabe an Bildung (§§ 75, 112 SGB IX-neu) beinhalten problematische Einschränkungen – entgegen dem hohen gesellschaftlichen Stellenwert von Bildung. Der Leistungskatalog ist nicht offen formuliert, Regelungen zu Hilfsmitteln fehlen, in der Hochschulbildung gelten zeitliche und fachliche Einschränkungen; die Bereiche Erwachsenenbildung und außerschulische Bildung fehlen ganz. Positiv ist die Einbeziehung von Ganztagsschulangeboten.

Leistungen der Teilhabe am Arbeitsleben werden beschränkt. Zukünftig bezieht sich die Eingliederungshilfe nicht mehr auf den weiten Katalog der Reha-Leistungen in § 49 SGB IX-neu, der für alle anderen Rehabilitationsträger gilt. Stattdessen werden nur noch Leistungen der Werkstatt, bei anderen Anbietern und das Budget für Arbeit erbracht. Für Selbstständige stehen so z. B. berufliche Rehabilitationsmöglichkeiten in Frage.

Die Trennung zwischen Fachleistung Eingliederungshilfe und existenzsichernden Leistungen begründet die Gefahr von Leistungslücken. Deshalb muss das Gesetz klar stellen, dass Bedarfe, die über existenzsichernde Leistungen nicht gedeckt sind, automatisch den Fachleistungen zuzuordnen sind. Bestandsschutzregelungen helfen hier nicht, denn sie erfassen nur Altfälle. Und sie machen deutlich, dass die einschlägigen Regelungen (§ 42 b SGB XII-neu) gerade nicht kostendeckend angelegt sind.

Der SoVD kritisiert die Abkehr vom Bruttoprinzip (§ 137 SGB IX-neu), nach welchem der Eingliederungs-hilfeträger bisher alle Leistungen erbrachte und vorgestreckte Kosten ggf. nachträglich von Dritten zurückverlangen konnte. Künftig könnte er Leistungen verweigern oder nur teilweise erbringen, sogar wenn Leistungen Dritter unklar sind. Das geht zulasten behinderter Menschen und stellt den Sicherstellungsauftrag der Eingliederungshilfe in Frage.

4. Regelungen zur Teilhabe am Arbeitsleben enthalten weiter große Leerstellen.

Bei den Werkstätten für behinderte Menschen sieht das BTHG einige Verbesserungen vor: Die Mitbestimmungsrechte der Werkstatträte werden gestärkt und ihre politische Interessenvertretung unterstützt. Auch können dort künftig Frauenbeauftragte gewählt werden, um Gewalt und sexuellen Übergriffen vorzubeugen. Zudem verbessert sich die finanzielle Situation der Werkstattbeschäftigten ab 2017, sie können mehr von ihrem Werkstattlohn behalten.

Neben den Werkstätten sollen andere Leistungsanbieter etabliert werden. Der SoVD fordert vergleichbare Qualitätsstandards, Mitwirkungsrechte sowie Entgelt- und Schutzansprüche für diese Beschäftigten wie in Werkstätten. Das muss im Gesetz klar normiert und durch ein Anerkennungsverfahren in der Praxis gesichert werden.

Das bundesweit vorgesehene Budget für Arbeit ist grundsätzlich zu begrüßen. Statt Leistungen an die Werkstatt zu adressieren, können diese auch an Arbeitgeber fließen, damit sie dauerhafte Arbeitsplätze für behinderte Menschen aus Werkstätten schaffen. Dies kann Übergänge von der Werkstatt auf den ersten Arbeitsmarkt unterstützen.

Die Gesetzesbegründung betont zwar ein Rückkehrrecht für Werkstattbeschäftigte, normiert wird im Gesetz jedoch nur ein Aufnahmeanspruch. Damit bleiben Unsicherheiten für Werkstattbeschäftigte, die den Schritt aus der Werkstatt wagen möchten.

Die verbesserte Beschäftigung schwer-/behinderter Menschen auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt wird kaum angegangen. Weder wird die Beschäftigungspflichtquote für Unternehmen bedarfsgerecht angehoben, noch die Ausgleichabgabe gezielt für die Unternehmen erhöht, die keinen schwerbehinderten Menschen beschäftigen. Lediglich die Prävention in Unternehmen soll gestärkt werden. Darüber hinausgehende Regelungen, z. B. erweiterte Förder- und Unterstützungsmöglichkeiten in Unternehmen, fehlen.

Die Arbeit der Schwerbehindertenvertretungen wird gestärkt, indem Heranziehungs- und Freistellungsregelungen verbessert werden. Jedoch fehlt weiterhin eine Unwirksamkeitsklausel, um ihre Informations- und Anhörungsrechte gegenüber Arbeitgebern wirksam durchzusetzen.

5. Das SGB IX als übergreifendes Verfahrensrecht wird kaum gestärkt.

Mit der Normierung „abweichungsfesten Rechts“ in § 7 SGB IX-neu geht im Umkehrschluss die Gefahr einher, von nicht erfassten Normen könnten Rehabilitationsträger abweichen. Dies schwächt das SGB IX.

Die Eingliederungshilfeträger erhalten umfangreiches Sonderverfahrensrecht (1. Teil des SGB IX) so dass sie gegenüber anderen Rehabilitationsträgern bessergestellt sind. Auch Parallel- und Sondernormen im neuen Eingliederungshilferecht (2. Teil SGB IX) festigen deren Sonderrolle. Das schwächt das SGB IX als Verfahrensrecht mit dem Anspruch, Leistungen zügig, abgestimmt und wie aus einer Hand für die Betroffenen zu sichern und alle Rehabilitationsträger dazu gleichermaßen zu verpflichten.

Darüber hinaus sind weitere sozialpolitisch relevante Neureglungen im SGB IX beabsichtigt. U. a. sollen von Leistungsträgern und –erbringern unabhängige Beratungsangebote für behinderte Menschen geschaffen werden. Jedoch erhalten die Betroffenen keinen Rechtsanspruch auf eine solche Beratung.

6. Im Verhältnis zur Pflege drohen aus Sicht des SoVD Verschlechterungen.

Zu befürchten ist, dass beim ambulanten Wohnen der Zugang zur Eingliederungshilfe beschränkt wird. Denn nach § 91 Abs. 3 SGB IX-neu sollen Leistungen der Pflegeversicherung und der Hilfen zur Pflege im häuslichen Umfeld grundsätzlich Vorrang vor Eingliederungshilfe erhalten. Dies bedeutet die Abkehr vom Grundsatz „Reha vor und bei Pflege“. Denn die Eingliederungshilfe als Reha-Leistung mit ihrem Befähigungsansatz würde hinter Pflegeleistungen zurücktreten. Auch widerspräche die Vorrangregel dem Reformziel, die Eingliederungshilfe aus der Fürsorge herauszulösen und aufzuwerten, wenn diese jetzt dennoch nachrangig zur Fürsorgeleistung Hilfe zur Pflege bliebe.

Auch die beabsichtigte Ausnahme, wonach der Vorrang der Pflege vor Eingliederungshilfe nicht gilt, wenn die Person Erwerbseinkommen hat, ist abzulehnen. Denn damit hinge Inhalt, Umfang und Qualität von Leistungen (Pflege oder rehabilitative, teilhabesichernde Eingliederungshilfe) von Einkommensverhältnissen ab. Rehabilitative und Teilhabeleistungen aber benötigt eine Person unabhängig von ihrem Erwerbsstatus. Auch wären Personen in Altersrente, die im eigenen Zuhause wohnen, von Eingliederungshilfe regelmäßig ausgeschlossen; dies wirft die Frage der Altersdiskriminierung auf.

Der SoVD kritisiert den fortbestehenden Deckel der Pflegeversicherungsleistungen in § 43 a SGB XI für behinderte Menschen, die in stationären (gemeinschaftlichen) Einrichtungen der Eingliederungshilfe leben. Sie erhalten damit, allein wegen ihrer Wohnform, weiter nicht dieselben Leistungen, die ihnen als Pflegeversicherte eigentlich zustünden.

Mit Nachdruck kritisiert der SoVD, dass die problematische Deckelungsregelung jetzt sogar auf ambulante Wohnformen nach WBVG ausgedehnt werden soll (§§ 71 Abs. 4 PSG III). Damit würden weitere Personenkreise vom gleichberechtigten Zugang zu Pflegeversicherungsleistungen ausgeschlossen. Der Druck auf ambulante Wohnformen würde steigen und sie gefährden, so dass die Bewohner verstärkt auf stationäre Einrichtungen ausweichen müssten. Dies widerspricht dem Ansatz der BTHG-Reform und ist auch finanzpolitisch fragwürdig, denn anstatt hier Entlastungspotentiale zu nutzen, verstärkt sich der Kostendruck auf die Eingliederungshilfe.

Der SoVD fordert, dass Leistungen der Eingliederungshilfe gegenüber den Leistungen der Pflegeversicherung nicht nachrangig sind, wie dies bisher gesetzlich normiert ist. Die Hilfe zur Pflege hat zwar auch eine zunehmend rehabilitative Ausrichtung, bleibt jedoch hinter dem umfassenderen Befähigungsansatz der Eingliederungshilfe weiter zurück. Bei abgrenzungsschwierigeren Leistungen sollte die Eingliederungshilfe als die weitergehende Leistung vorgehen. Eine nach Lebensalter differenzierende Vorrang-Regelung zwischen Eingliederungshilfe und Pflege lehnt der SoVD als Diskriminierung aufgrund des Alters mit Vehemenz ab.

7. Die Beteiligung der Behindertenverbände bleibt nach neuem Recht unzureichend.

Die Beteiligung der Behindertenverbände im Bereich Eingliederungshilfe wird nicht an moderne Standards des SGB IX angepasst, sondern im Vergleich zum geltenden Recht sogar geschwächt – eine § 116 SGB XII vergleichbare Beteiligungsregelung findet sich im BTHG nicht. Das widerspricht dem Anspruch an ein modernes Teilhaberecht und blendet das Partizipationsgebot der BRK aus. Der SoVD fordert eine verbindliche Beteiligung der Behindertenverbände, um Recht und Praxis des BTHG eng mit deren Erfahrungen rückzukoppeln, Fehlentwicklungen zügig entgegenzuwirken und Transparenz herzustellen.

B. Zu den Bewertungen des SoVD im Einzelnen

1. Keine deutliche Stärkung der Selbstbestimmungsrechte

Es ist erklärtes Ziel des BTHG, Selbstbestimmung und Teilhabe von Menschen mit Behinderungen zu stärken und zu diesem Zweck die Eingliederungshilfe aus der Fürsorge herauszuführen. Der SoVD unterstützt die Zielsetzungen des BTHG ausdrücklich.

Jedoch müssen die abstrakten Ziele in den gesetzlichen Neuregelungen auch konkret umgesetzt werden. Zentraler Gradmesser für die Selbstbestimmungsrechte der Menschen mit Behinderungen sind ihre Mitentscheidungsmöglichkeiten sowie die Beachtung ihrer Wunsch- und Wahlrechte. Letzteres muss entsprechend § 8 SGB IX-neu (§ 9 SGB IX-alt) gestärkt werden. Ein Wunsch- und Wahlrecht zweiter Klasse für die Eingliederungshilfe, d. h. unter den bislang im SGB XII normierten Einschränkungen kritisiert der SoVD als falsches Signal. Stattdessen muss das BTHG die Selbstbestimmungsrechte der Menschen mit Behinderungen insbesondere im Hinblick auf Artikel 19 UN-BRK ausweiten.

a) Fortbestehende Einschränkungen beim Wunsch- und Wahlrecht

Der Gesetzentwurf schreibt das Wunsch- und Wahlrecht in § 8 SGB IX-neu wortgleich zum bisherigen § 9 SGB IX-alt fort. Zugleich wird in § 104 Abs. 2 SGB IX-neu eine Sonderregelung zum Wunsch- und Wahlrecht für die Eingliederungshilfe normiert. Dies ist aus rechtssystematischen Gründen abzulehnen, denn damit würden zwei Maßstäbe zum Wunsch- und Wahlrecht innerhalb des SGB IX gelten.

Daneben begegnet § 104 Abs. 2 SGB IX-neu auch inhaltlicher Kritik. Denn er bleibt erheblich hinter dem Wunsch- und Wahlrecht nach § 8 SGB IX-neu zurück. Die Norm enthält sogar Verschlechterungen zu § 13 SGB XII, wenn die Betroffenen nicht mehr den Vorrang „ambulant vor stationär“ geltend machen können, obgleich gemeinschaftliche Wohnformen weiterbestehen werden. Um Verschlechterungen auszuschließen, muss daher das behindertenpolitisch wichtige, die Ambulantisierung tragende Prinzip „ambulant vor stationär“ seinem Ziel nach in § 104 Abs. 2 SGB IX-neu fortgeschrieben werden.

Der SoVD befürwortet, das Wunsch- und Wahlrecht nach § 8 SGB IX-neu auch in der Eingliederungshilfe umfassend anzuwenden und den Grundsatz „ambulant vor stationär“ seinem Ziel nach im Gesetzestext zu verankern; Hinweise in der Gesetzesbegründung reichen nicht.

b) Zwangspoolen gegen Willen des Betroffenen

Der Gesetzentwurf sieht in § 116 SGB IX-neu für bestimmte Leistungen das sog. Poolen, d. h. die gemeinschaftliche Inanspruchnahme dieser Leistungen, vor. Dies betrifft nicht nur die für behinderte Menschen wichtigen Assistenzleistungen nach § 116 Abs. 2 Nr. 1 SGB IX-neu, sondern auch Leistungen der Teilhabe an Bildung (§ 112 SGB IX-neu) und der Teilhabe am Arbeitsleben (Budget für Arbeit, § 61 Abs. 4 SGB IX-neu).

Jedoch wird das Poolen nicht an die ausdrückliche Zustimmung der Betroffenen gebunden. Ein „Zwangspoolen“, d. h. gemeinschaftliche Leistungen gegen den erklärten Willen des Betroffenen, lehnt SoVD klar ab; dies schränkt Selbstbestimmungsrechte erheblich ein, fördert stationäre Settings und behindert individuelle Unterstützungsangebote. Zwar können Poollösungen pragmatisch sinnvoll sein, wenn sich Betroffene dafür entscheiden. Ein Zwangspoolen aber, das von den Betroffenen abgelehnt wird und das zugleich anspruchsausschließend für andere Leistungen wirken würde, bedeutet eine klare Einschränkung der Selbstbestimmungsrechte.

Mit der Neuregelung stünde das Recht der Menschen mit Behinderungen in Frage, selbst zu wählen, wie, wo und mit wem sie wohnen möchten (Art. 19 BRK). Gleiches gilt für ihr Recht, mit gleichen Wahlmöglichkeiten wie andere Menschen in der Gemeinschaft zu leben. Diese Rechte werden begrenzt, wenn die behinderungsbedingte Unterstützung allein in gepoolten, d. h. in gemeinschaftlichen Settings gewährt wird. Zwar soll das Poolen an eine Zumutbarkeitsprüfung nach § 104 SGB IX-neu gebunden werden. Jedoch träfe die Abwägungsentscheidung hierüber nicht der behinderte Mensch, sondern allein der Kostenträger. Insoweit ist ein Zwangspoolen gegen den Willen der Betroffenen hierdurch nicht ausgeschlossen.

c) Pauschalierte Leistungen im Spannungsverhältnis zum Prinzip individueller Bedarfsdeckung

§ 116 Abs. 1 SGB IX-neu sieht vor, dass anstelle individuell bedarfsdeckender (Sach-) Leistungen in der Eingliederungshilfe auch pauschale Geldleistungen erbracht werden können, wenn der Betroffene dem zustimmt. Näheres zur Höhe und Ausgestaltung sowie zur Leistungserbringung kann der Träger der Eingliederungshilfe selbst festgelegen.

Gegen diese Regelung erhebt der SoVD Bedenken. Er betont, dass pauschale Geldleistungen im grundsätzlichen Spannungsverhältnis zum Prinzip individuell bedarfsdeckender Leistungen stehen; Pauschalen können Selbstbestimmungsrechte der behinderten Menschen einschränken, wenn sie zu gering bemessen sind. Insoweit können sie allenfalls mit Zustimmung der Leistungsberechtigten in Betracht kommen, wie dies § 116 Abs. 1 SGB IX-neu auch zu Recht fordert. Jedoch sollte gesetzlich klargestellt werden, dass Betroffene ihre Zustimmung zu pauschalierten Geldleistungen jederzeit widerrufen können und so ihr Rechtsanspruch auf individuell bedarfsdeckende Leistungen fortbesteht.

Überdies begegnet Bedenken, dass nach § 116 SGB IX-neu allein der Träger der Eingliederungshilfe über die Höhen der Pauschalen entscheidet. So besteht die Gefahr, dass Leistungshöhen verstärkt an der Finanzkraft der Kommunen und weniger an den Bedarfen der Betroffenen ausgerichtet werden. Um dem entgegenzuwirken, sollte bei der Bemessung der Pauschalen nach Ansicht des SoVD eine Einbindung der Behindertenverbände erwogen werden.

d) Selbstbestimmungsrechte nur durch umfassende Bedarfsdeckung gewährleistbar

Das umfassende Bedarfsdeckungsprinzip ist ein grundlegendes Prinzip des Sozialhilferechts nach SGB XII. Es gilt nicht nur innerhalb des Leistungssystems des SGB XII selbst, sondern auch im Verhältnis zu den Leistungen anderer Sozialgesetzbücher; hier fungiert die Sozialhilfe als – ggf. subsidiäres – Auffangnetz.

Diese, ggf. subsidiäre Auffangfunktion droht jedoch für die Eingliederungshilfe in Frage gestellt zu werden, wenn die Eingliederungshilfe nunmehr aus dem SGB XII herausgelöst und in das SGB IX, 2. Teil überführt wird. Um Leistungslücken zu vermeiden, muss der Gesetzgeber daher im BTHG klarstellend regeln, dass die Eingliederungshilfe weiterhin – ggf. subsidiär zu anderen Leistungen nach anderen SGB – leistungsverpflichtet bleibt, um eine umfassende Bedarfsdeckung sicherzustellen.

Der SoVD verkennt nicht, dass das mit dem Bedarfsdeckungsprinzip eng verbundene Individualisierungsprinzip in § 104 SGB IX-neu verankert wird; dieses gilt jedoch nur innerhalb des Eingliederungshilferechts. Zudem fehlt eine dem § 9 SGB XII vergleichbare Regelung, um das dort verortete Prinzip individueller Bedarfsdeckung im SGB IX-neu für die Eingliederungshilfe klar zu normieren. Ein Hinweis in der Gesetzesbegründung reicht hierfür nicht aus.

In enger Wechselwirkung steht der Anspruch auf individuell bedarfsdeckende Leistungen mit dem vorhandenen Angebot der Träger. Fehlen diese Angebote, laufen die Ansprüche der Betroffenen ins Leere; hingewiesen wird insoweit exemplarisch auf die Defizite beim Persönlichen Budget. Leider erscheinen die Belange der Leistungsberechtigten bislang weder im Vertragsrecht (§ 123 ff. SGB IX-neu) noch in dem in § 95 SGB IX-neu normierten Sicherstellungsauftrag hinreichend berücksichtigt, da Behindertenverbände dort nicht zwingend eingebunden sind; lediglich für abweichende Vergütungs- und Abrechnungsverfahren nach § 125 Abs. 3 SGB IX-neu ist die Beteiligung der Behindertenverbände vorgesehen. Hier sollte der Gesetzgeber nachbessern.

e) Selbstbestimmung durch Rechtsansprüche sichern

Die Selbstbestimmungsrechte werden auch dadurch gestärkt, dass Betroffene einklagbare Rechtsansprüche erhalten, mit denen sie Ansprüche in der Praxis tatsächlich einlösen und durchsetzen können. Der SoVD verweist darauf, dass Anbieter mit dem BTHG ihre Leistungen weniger als bisher im „Gesamtpaket“ vorhalten werden, so dass Angebotslücken entstehen könnten. Um das zu vermeiden, muss der Sicherstellungsauftrag der Eingliederungshilfe gestärkt und müssen Verbände bei der Entwicklung von Leistungsstrukturen beteiligt werden. Es ist statistisch zu erheben, welche Bedarfe im Teilhabe-/Gesamtplanverfahren ermittelt und festgestellt und wie ihnen in der Praxis entsprochen wurde.

Der SoVD betont, dass es Betroffene künftig mit einer Vielzahl von Leistungsträgern mit unterschiedlichen Rechtssystemen und Leistungs- sowie Anrechnungsregelungen sowie mit verschiedenen Leistungsanbietern zu tun haben; das System wird für sie undurchsichtiger. Es braucht zudem mehr Koordination vieler Akteure im Leistungs- und Leistungserbringungsrecht; dafür sind verbindliche Arbeitsgemeinschaften vor Ort nötig. Die geplanten Arbeitsgemeinschaften auf Länderebene (§ 95 SGB IX-neu) unter Beteiligung der Behindertenverbände sind zwar ein Schritt in die richtige Richtung, jedoch nicht weitgehend genug. Auch die geplanten unabhängigen Beratungsangebote werden hier nur wenig kompensieren können.

Im Interesse gesicherter Rechtsansprüche der Betroffenen sollte überdies ihr Anspruch auf Durchführung einer Teilhabe-/Gesamtplankonferenz (§ 20 SGB IX-neu) gesetzlich verankert werden.

2. Einkommens- und Vermögensunabhängigkeit der Eingliederungshilfe

a) Weiterhin Heranziehung von eigenem Einkommen, aber Freistellung von Partnereinkommen

Die Frage der Einkommens- und Vermögensunabhängigkeit der Eingliederungshilfe bildet für den SoVD ein „Herzstück der Reform“. Wer aufgrund seiner Behinderung Unterstützungsleistungen benötigt, darf nicht zu einem Leben in Armut gezwungen werden. Daher befürwortet der SoVD die Einkommens- und Vermögensunabhängigkeit in der Eingliederungshilfe. Auf diesen Ausstieg muss die BTHG-Reform ausgerichtet sein. Der vorliegende Gesetzentwurf leistet dies jedoch nicht. Die vollständige Einkommensunabhängigkeit der Eingliederungshilfe wird nicht erreicht.

Beabsichtigt ist mit §§ 135 ff. SGB IX-neu eine systemische Umstellung auf einen Eigenbeitrag. Diesen sollen die Betroffenen künftig aufbringen, wenn sie Eingliederungshilfe erhalten. Maßgebend wird dafür die Bezugsgröße der Sozialversicherung, die aktuell bei 2.905 € (West) liegt. Bei sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung oder selbständiger Tätigkeit sollen 85 % des Bruttoverdienstes anrechnungsfrei bleiben; bei nicht sozialversicherungspflichtiger Tätigkeit 75 % sowie bei Renteneinkünften 60 %. Zuschläge für Ehegatten bzw. Partner von 15 % sowie für jedes unterhaltsberechtigte Kind von 10 % werden grundsätzlich berücksichtigt. Darüber hinausgehendes Einkommen soll in Höhe von 2 % – bezogen auf das Jahreseinkommen – monatlich für den Eigenbeitrag herangezogen werden.

Mit dieser Neuregelung wird der Ausstieg der Einkommensheranziehung nicht erreicht. Zwar können die Neuregelungen Verbesserungen für die Betroffenen im Einzelfall bedeuten, doch schon Durchschnittsverdiener werden herangezogen: Alleinstehende mit einem Einkommen von lediglich 2.500 € brutto monatlich müssten bereits einen Eigenbeitrag leisten; bei einem Verdienst von 2.905 € brutto wären bereits 104 € monatlich bzw. 1.248 € jährlich zu entrichten.

Kritisch merkt der SoVD an, dass der Eigenbeitrag für die Betroffenen im BTHG nur unzureichend transparent wird. Denn der monatlich zu entrichtende Eigenanteil von 2 % wird nicht auf das monatliche, sondern auf das Jahresbrutto erstreckt. Über dem Freibetrag liegende Bruttomonatseinkünfte werden folglich nicht mit 2 %, sondern real mit 24 % (12 x 2 %) herangezogen. Die den Betroffenen verbleibenden Nettobeträge fallen damit deutlich geringer aus, als es auf den ersten Blick erscheint.

Überdies ist nicht auszuschließen, dass es in Einzelfällen sogar zu Verschlechterungen kommen kann. Denn im jetzt geltenden Recht werden sehr hohe Lebenshaltungskosten berücksichtigt, z. B. wenn Betroffene in Kommunen mit sehr hohen Wohnkosten leben. Dies wäre zukünftig nicht mehr der Fall, denn die Eigenbeiträge würden unabhängig von hohen Lebenshaltungskosten fällig. Damit es zeitnah zu spürbaren Verbesserungen für die Betroffenen kommt und Verschlechterungen sicher ausgeschlossen werden, sollten nach Ansicht des SoVD die Beträge des freibleibenden Einkommens nach § 135 ff. SGB IX-neu deutlich heraufgesetzt werden.

Auch fordert der SoVD, am Ziel der vollständigen Einkommensfreistellung festzuhalten. Um dem Rechnung zu tragen, muss das BTHG zumindest weitere Verbesserungen vorsehen, die zeitlich gestuft nachfolgen. Diese Verbesserungen sollten bereits im BTHG angelegt werden und nicht zukünftigen Gesetzesinitiativen überlassen bleiben. So könnte z. B. das BTHG festschreiben, dass die Einkommensfreigrenzen in jährlichen Schritten automatisch weiter steigen.

Der SoVD verkennt nicht, dass die systemische Neuanknüpfung an den jährlichen Steuerbescheid bei der Berechnung des Eigenbeitrages nach § 136 SGB IX-neu zu Nachweiserleichterungen für die Betroffenen führen kann. Jedoch sollte das Verfahren für die Betroffenen von den Finanzbehörden einfach gestaltet bleiben, um nicht zu neuem bürokratischen Aufwand beizutragen. Mittels Bestandsschutzregelungen könnte den Betroffenen der Übergang zum neuen Verfahren erleichtert werden.

[Fortsetzung siehe PDF-Datei]

DER BUNDESVORSTAND
Abteilung Sozialpolitik

Stellungnahmne: Bundesteilhabegesetz (BTHG) [496 KB]